澎湃特约评论员 熊志
国家发改委近日印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，健全城市群一体化发展机制，印发实施长江中游、北部湾、关中平原城市群发展“十四五”实施方案，推动建立城市群多层次、常态化协商协调机制。
我国城镇化的下半场，城市群的集聚带动效应持续增强。之前的“十四五”规划提到，要以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局，并点名了GDP全国占比总和超过80%的19个城市群。
其中明确：优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群。
长江中游城市群：定位于“三个重要”
就在前两天，《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》正式出炉。按照今年的城镇化重点任务部署，接下来北部湾和关中平原城市群的“十四五”实施方案，也有望很快落地。对这三大城市群来说，国家批复将给今后的发展指明方向。
长江中游城市群，算是较早享受城市群建设政策红利的。早在2015年，《长江中游城市群发展规划》就正式出炉，这也是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台后，国家批复的第一个跨区域城市群规划。
在双循环新格局下，中部崛起的战略价值进一步提升。覆盖湖南、湖北、江西三省，以武汉、长沙和南昌三大省会城市为中心的长江中游城市群，其战略定位也迎来了重要升级。
最新的实施方案中，用“三个重要”给长江中游城市群进行了目标定位，分别是：长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑，全国高质量发展的重要增长极，具有国际影响力的重要城市群。
数据显示，2020年长江中游城市群的常住人口超过1.3亿，GDP为9.4万亿元，约占全国的9.3%。就经济体量而言，作为“中三角”的长江中游城市群，规模和大湾区不相上下，仅次于长三角城市群，高于成渝双圈。
到目前为止，京津冀、长三角、珠三角、成渝这四大城市群，都已上升为国家战略。而近几年来，湖南、湖北、江西三省的代表委员都曾呼吁，希望将长江中游城市群上升为国家战略。
这一次，虽然是以“十四五”实施方案的形式，推出的顶层设计方案，而非四大城市群那样通过规划纲要，但这同样意味着，长江中游城市群离上升为国家战略更近了一步。
一方面，在国家“十四五”规划中，长江中游城市群本来就跟京津冀、长三角、珠三角、成渝一档，被列为“优化提升”的范围。
另一方面，从之前的《长江中游城市群发展规划》，到今天的《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》，长江中游城市群的方案获批，都有着明显的先发优势，所以“中三角”各城市抱团冲刺第五极，这下更稳了。
北部湾城市群：独特的区位优势
根据2017年的《北部湾城市群发展规划》，北部湾城市群的范围，包括广西的南宁、北海、钦州等城市，广东的湛江、茂名、阳江，以及海南的海口、儋州等城市。
和长江中游城市群相比，同样跨越三省的北部湾城市群，存在感要低很多。论经济体量只有两万亿出头，论头部城市对比，南宁和“中三角”的武汉也不在一个量级，前者2021年GDP为5120.94亿元，后者为17716.76亿元。
不过，北部湾城市群被纳入“发展壮大”的范畴，并且很快将迎来“十四五”方案的获批，有两层因素不容忽视。
其一，北部湾城市群自身有着独特的区位条件。它东联港澳，南接东盟，背靠西南腹地，有着沿海延边的便利，并且是中国与东南亚、非洲、欧洲、大洋洲之间海上航运距离最短的对外门户。
所以在此前一版的规划中，北部湾城市群的定位里专门提到，“以打造面向东盟开放高地为重点”。这种港口群的条件、沿海延边的开放优势，反而是长江中游城市群所不具备的。
其二，“一带一路”建设的持续推进，尤其是西部陆海新通道战略的落地，让北部湾城市群的战略价值进一步凸显。
如《西部陆海新通道总体规划》就特别提到，要基本形成重庆、成都分别经贵阳、怀化、百色至北部湾港（钦州港、北海港、防城港港）的三条铁路运输线路，这体现出北部湾城市群作为出海口的重要区位价值。
目前，北部湾城市群的“十四五”方案，到底会如何锚定发展方向，还有待揭晓。但它要想发展壮大，需要解决一个突出难题——作为“群主”的南宁，发展水平欠缺，辐射引领带动作用不强。
南宁的首位度偏低，和广西首府城市的变迁息息相关。这就导致，和曾当过首府的桂林，以及工业重镇柳州相比，南宁的首府优势并不突出。
好在，广西近几年开始加码强省会（首府），并下发了《关于实施强首府战略的若干意见》等文件，这给南宁做大做强提供了新的机会。作为“群主”的南宁，如果经济实力能够再上新台阶，那么北部湾城市群在南宁的带动下，也能够有更强劲的发展动力。
关中平原城市群：亚欧大陆桥的重要支点
2018年年初，《关中平原城市群发展规划》正式批复，关中平原城市群同样是横跨三省，范围包括陕西、山西和甘肃的多个城市，它目前的经济总量在2万亿元左右。
关中平原本身是古代丝绸之路的起点，至于关中平原城市群，它是西北地区最大的城市群，是亚欧大陆桥的重要支点，是西部地区面向东中部地区的重要门户。
值得一提的是，在《关中平原城市群发展规划》中，西安正式入围国家中心城市阵营，成为第九个“成员”城市。
和其他八个国家中心城市相比，西安的综合发展水平有一定的差距。但能够入围国家中心城市，一个重要因素在于，它是大西北的龙头，而出于均衡发展考虑，西北地区，需要一个国家中心城市来辐射和带动。
所以，从西安的国家中心城市身份，也能看出关中平原城市群在西北的战略价值。而关中平原城市群本身文化同源、民俗相近，这是它的重要优势。
不过，作为偏居西北的城市群，关中平原城市群存在着开放合作层次不高的问题。之前的《关中平原城市群发展规划》就专门提到，关中平原城市群“发展观念和竞争意识不强，对外开放程度不够，开放型经济体系不够健全”。
城市群的发展模式，并不是城市的一种简单集群，说到底是要破除体制机制的壁垒，让资源在更大的范围内优化配置。
而关中平原城市群内部的体制机制障碍，尤其体现在西安和咸阳的一体化进程中。这些年来，关于二者合并的呼声一直不减，但此事始终没有实质性进展。受此影响，在《西咸两市经济发展一体化协议书》签署二十年后，产业、公共服务等层面的一体化，步伐依然较为缓慢。
接下来，关中平原城市群的“十四五”方案，会不会对西咸一体化有新的部署，将是一个重要的悬念。但不管最终合并不合并，打破行政壁垒，积极“破圈”，都是大势所趋，它是西安做大做强的关键，也会是关中平原城市群做大做强的关键。
本文来源：澎湃新闻
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