政府专项债券如何用足用好 ——山东省济南市专项债券使用情况调查

数据来源：财政部 版式设计：蔡华伟

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手。7月28日召开的中共中央政治局会议提出，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。

为带动扩大有效投资、稳定经济大盘，今年专项债券发行进度明显快于往年。在这种情况下，地方如何用足用好专项债资金？如何选好项目？如何保障项目尽快形成实物工作量？如何更好地评价绩效？这些问题，引发了不少关注。为此，本报记者选取济南市作为样本进行深度调研，一探究竟。

——编  者

8月17日，付完一笔工程款后，济南热力集团有限公司东城综合智慧热源配套供热管网项目（以下简称“智慧热源”）3亿元专项债资金已全部支付到位。在智慧热源潘王路施工现场，燃气动力车间“三通一平”工作正如火如荼进行，各作业点上，沟槽开挖、围挡绑扎、井点降水、管道安装及钢板桩支护作业同步推进。

此前，国务院常务会议进一步部署稳经济一揽子措施，提出今年专项债8月底前基本使用到位。

6月30日，济南市今年专项债券资金市财政已全部拨付到区县一级，8月31日，所有项目基本完成支出。如何用足用好专项债资金？如何选好项目？如何保障项目尽快形成实物工作量？如何更好地评价绩效？记者走进项目单位和有关部门一探究竟。

专项债项目怎么选？

部门协同保障重大项目储备，扩大审查范围，从严从优筛选

打开济南市地方债管理系统，济南能源集团财务人员李璐雪将各公司重点项目情况一一填入，并上传相关手续电子版，提前做好申请债券的各项准备。

由于基础设施项目涉及资金规模较大，金融机构融资审核较严，需要的资料较多。对于一些新建项目，还需要建设用地规划许可证、土地使用证等证件，申请贷款所需时间较多。“从项目启动到获得金融机构融资是比较困难的阶段，这个时候，政府专项债作用很大，不仅能够缓解项目初期资金紧张的问题，还能够撬动其他渠道的资金。”济南市财政局政府债务管理处处长陈茜茜举例说，去年9月29日，被称为“万里黄河第一隧”的济泺路穿黄隧道正式通车，济南跨黄河发展迈出坚实一步。由于专项债资金及时到位，“三桥一隧”（齐鲁大桥、济乐高速南延大桥、凤凰大桥、穿黄隧道）项目总投资227亿元，发行专项债74.16亿元，拉动社会融资协议额320.2亿元，实际放款107亿元，带动片区社会投资475亿元。

济南市财政局局长周之勇介绍，济南市建立了由市委书记和市长牵头，发改、财政等相关部门联动的全市重大项目策划储备和资金争取联席会议制度，市财政局提前编制项目实施方案与事前绩效评估报告。“目前，我们掌握的成熟项目比较多，每年都能够从项目库中优先挑选手续齐全的项目，最大限度争取专项债券额度。”周之勇说。

在山东大学经济学院教授李一花看来，用足用好政府专项债，应将额度分配向优质项目倾斜，不能撒“胡椒面”。

热力、燃气管网等基础设施领域是政府专项债券投资重点，也是济南能源集团一直关注的重点领域。但是，在申请智慧热源这批项目时，李璐雪发现审查机制出现了新变化。

按照规定，申报专项债券需具备中介机构出具的“一案两书”，即《专项债券项目实施方案》《项目财务评估报告书》《项目法律意见书》，这也是财政部门评估判断的重要依据。但是，“一案两书”只对项目收益合理性提出基本要求，对其他情况并无硬性统一标准。为进一步提高新增专项债券项目发行质量，去年济南市财政局加大了对“一案两书”编制情况的审查力度。陈茜茜介绍，比如土地是项目顺利推进的关键，审查时还要梳理土地产权归属是否清晰、用地预审等手续是否完善、平衡地块收益是否重复利用等。

李璐雪打开智慧热源实施方案，里面包含了项目基本情况、投资估算及资金筹措方案、收益平衡测算、社会效益分析、事前项目绩效评估报告等内容。其中，项目规划审批中明确，去年10月28日，取得济南市自然资源和规划局出具的规划选址意见的复函，第二天即获行政审批局的核准批复。今年5月已取得各项目建设工程规划许可证。

此外，事前绩效评价指标合理性、项目资本金及银行贷款到位情况、未来收益来源是否明确、覆盖倍数是否达标、立项主体是否涉及隐债和诉讼等情况一并纳入“一案两书”审查范围，项目实施方案还需项目单位、项目单位的主管单位、同级财政部门三方盖章，共同确认后上报山东省财政厅。

在智慧热源法律意见书上，济南热力集团有限公司作为项目实施机构，主体资质情况一应俱全，经查企业信息系统，意见书确认该机构未被列入被执行人和失信名单。在《项目财务评估报告书》中，智慧热源主要收入来源是售热，投入使用后，预计2024年度总收入将达到1.12亿元，并呈逐年增加态势，经会计师事务所分析，该项目本息资金覆盖率可达到1.86倍，20年后到期偿还本息，将仍有现金结余，且其间不存在资金缺口。“这个项目前期准备非常充分，这为快速审批争取了时间，也为申请专项债券扫清了障碍。”陈茜茜说。

“加快政府专项债券使用进度，首先是筛选出优质项目，近年来济南市加大部门协同，提高政务服务工作效率，有力保障了入库项目的数量和质量。”周之勇说。

去年10月25日，李璐雪按照新要求，上传了智慧热源项目“一案两书”、《项目申请报告》、管网物探图等材料，发起政府专项债券项目申请，没想到，4天就拿到了济南市的入库通知，比以前快了半个多月。

今年5月29日，3亿元政府专项债拨付到位。“今年的专项债券从申请到发放明显提速，有力推动了项目进展。”李璐雪说。

专项债资金怎么花？

出台管理办法明确负面清单，提高财务与业务部门融合度，加速形成实物工作量

专项债券资金到位了，应该怎么花？

以前，这个问题一直困扰项目单位财务人员。李璐雪举例说，2020年7月，济南能源集团整合全市热力、燃气而成立，对于政府专项债券资金如何使用，各子公司认识并不一致。

“由于专项债券资金管理使用缺乏具体操作细则，很多子公司遇到具体问题不知从哪个文件寻找依据和解决思路，问到总部这里，我们也不知道如何回复。”李璐雪说，比如，按照债券用于资本性支出的要求，与资产有关的都可以支付，那么，专项债资金能否用于项目土地征拆？能否用于咨询、设计等项目前期费用支出？

困惑时，李璐雪经常去咨询陈茜茜。陈茜茜会搬出一本砖头厚的蓝皮书来，这是政府债务政策汇编，里面涵盖了发改、财政、住建等各部门关于政府债务的政策措施。“原来基本上就是从这里面找政策，但也只是制度框架，具体细节还是靠人为判断支出是否合理。”李璐雪说。

问题指引方向。去年，济南市财政局深入研究国家政策，结合审计共识，于2021年12月12日出台了《济南市地方政府专项债券资金管理暂行办法》，明确了负面清单。

“办法界定清晰，我们的问题迎刃而解，这对于公司财务管控和审计合规性有很大的助力作用。”李璐雪说，今年5月17日，济南能源集团也出台了《地方政府专项债券资金管理办法》，对各子公司专项债券资金进行统一管理。

资金使用有章可循，支付进度大大加快。以前，财务和业务部门融合度低、误解多，资金使用靠人调度，管理也仅限于资金使用和项目建设。济南能源集团财务部部长董林强介绍，现在建立起申报管理、发行管理、配套融资、资产管理、绩效管理等多维管理机制，财务部门调整节奏，迅速支出，业务部门工作进展顺畅，加速形成实物工作量，真正发挥出了投资带动作用。

专项债绩效怎么评？

成立财政预算绩效评审中心，实现对专项债券项目全程管理

最近，济南市财政预算绩效评审中心债务评价处处长曹琛忙得团团转，9月底前，去年使用专项债券资金的项目将全部完成绩效评价。

2020年12月，济南市成立了济南市政府与社会资本合作服务中心（济南市财政预算绩效评审中心），其中债务评价处负责市本级专项债券项目绩效评价。

“专项债券项目一般采取自评和重点评价相结合的方式，省级要求每年拿出专项债券资金总额不低于10%的项目进行重点评价，既可聘请第三方机构，也可由债务评价处组织实行。济南市自我加压，将全市这一比例主动提高到30%。”陈茜茜介绍。

如何评价更合理？2021年10月，山东省财政厅出台《山东省政府专项债券项目资金绩效管理办法》，通过事前绩效评估、绩效目标管理、事中绩效运行监控、事后绩效评价管理、评价结果应用等环节，强化全程管理，推动提升债券资金配置效率和使用效益。

以前项目自评时，往往只设立一级指标，对资金使用、项目进度等缺少细化目标。现在，根据办法，衡量一个项目，通常要看决策、项目管理、产出和效益4个指标，具体还涉及不少二级、三级指标。李璐雪说：“比如产出指标，需要细化为数量、质量、时效、成本等指标，效益分为经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等指标。”

在重点评价环节，“以前重点评价侧重资金运作、收支预算，现在更关注财政偿还能力、还本付息的来源，尤其是投产项目，收益部分会重点评价。”曹琛说。

李一花介绍，专项债的项目收益体现的是综合效益，包括项目带动社会有效投资情况、项目支持国家重大区域发展战略情况、项目直接服务对象满意度等。

项目建设结束进入运行期后，济南市财政部门、项目主管部门及项目单位对项目收益实现情况还要进行“三方联控”，监测项目实际运营收益与测算收益的偏离度，对于监控发现的问题及时纠偏。

目前，以绩效评价为抓手，济南实现了对专项债券项目的全程管理。去年底，济南热力一自管站项目建设完成，今年供暖季就可提供供暖服务，项目收益十分可观，也为后续项目申报打下基础。

“政府债券项目绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要内容。”陈茜茜说，续建项目或者再次申请的专项债项目，评价结果是分配资金的重要依据。

2022年，济南市本级使用2021年120.59亿元专项债券资金的40个项目实现了绩效评价全覆盖，评价结果直接与专项债券额度分配挂钩。

专项债资金怎么监管？

依托预算管理一体化系统研发地方债管理系统，解决数据不同步问题，对资金按项目进行穿透式监管

每付完一笔工程款，李璐雪都要将项目监理单、银行支付单、发票合同等所有原始电子凭证导入济南市地方债管理系统，形成逻辑闭环。

“以前，资金使用要逐级上报，而且不会调度这么多细节，基本上是个大概。”李璐雪说，“现在每笔资金有章可循，有迹可查，项目单位压力反而小了不少。”

为满足专项债发行常态化和项目管理精细化的需要，2021年，济南市财政局依托预算管理一体化系统，研发了地方债管理系统，财政部门可及时掌握项目在每一个环节、每一个节点的进度，帮助分析研判风险点并及时采取应对措施，实现了从项目储备到项目绩效和资产管理的闭环管理，目前该系统已基本完成建设并开始运行使用。

现在，陈茜茜和同事们每周调度、每月通报，跟进专项债券项目进展和规范情况，如果出现进度缓慢或者支付问题，系统内一目了然。

但是一个项目可能涉及众多部门，以往财政部门只能进行垂直监管，如何确保专项债券资金真正落地见效？

答案是抓项目。陈茜茜介绍，为解决各环节间业务协同和信息共享不充分等问题，济南市将地方债管理系统与预算指标管理、国库集中支付管理、预算绩效管理、资产管理各系统无缝对接，目前数据已经实现同步和共享，对全市所有专项债券实现了按项目管理，涉及的所有部门资金进行一体化穿透式监管。“这些系统连接到哪里，我们就能监管到哪里，对专项债券项目真正做到一管到底。”陈茜茜说。

下一步，数据完全打通之后，穿透式监管可以实现地方政府债务管理系统与专项债券项目财务收支等会计核算信息、银行账户变动信息的自动化对接和数据采集，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等“借用管还”情况。

“这实际上相当于将专项债券资金纳入了整个财政预算的监管和考核，这样才能让专项债券资金更好发挥拉动投资的重要作用。”陈茜茜说。